Тема 7. ПРИКАЗЫ, ПРИКАЗНЫЕ И ВОЕВОДЫ МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА В КОНЦЕ XV - XVII вв. 

С. Б. Веселовский о приказной системе.
Когда предметом поручения был известный круг повседневных дел, то с течением времени он мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала единообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиняться им. С течением времени возникла потребность в архиве для хранения решенных дел и в постоянно штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил с лиц на дело, и личное поручение превращалось в учреждение. Этот переход совершался путем практики, без основательно поставленной определенной цели, так что очень трудно, часто даже совсем невозможно сказать, когда именно возник данный приказ, как учреждение. Можно только отметить, что приказы раньше стали учреждениями в таких отраслях управления, которые состояли из повседневных однообразных дел. Различные отрасли дворцового хозяйства уже в первой четверти XVI века, почти без всякого сомнения, управляются учреждениями, тогда как такое важное для государства дело, как международные сношения, получает значение утверждения только в середине того же века.

Когда территория государства разрасталась, когда возникали новые потребности, то московские цари, чуждые отвлеченных соображений, распределяли по приказам новые дела так, как им казалось удобнее в данный момент; разъединяли и соединяли приказы, создавали для новых нужд новые, или поручали удовлетворение их какому-нибудь старому. … Так с течением времени происходило скорее нагромождение приказов, чем внутреннее развитие всего строя. Этим объясняются как нестройность и сложность приказной системы, так и ее прочность и практичность. 

Душой и главным рычагом всей приказной системы был царь. Вся она основана на предположении личного участия царя в управлении; приказные судьи и дьяки – только приказчики царя. Государь входит во все детали управления, судит, присматривает за своими казначеями и везде руководит. С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией. Приказной строй лишается своего одухотворяющего начала и начинает разрушаться. В виду невозможности для царя всюду поспеть, дать везде руководящие указания и наблюдать за всем, появляется необходимость с одной стороны отграничить область верховного правления, где личное участие царя необходимо, от подчиненного, где оно излишне; с другой стороны, для подчиненного управления нужно выработать общие нормы действий и создать контроль. 

У московских царей не было постоянных контрольных учреждений, и они всегда больше рассчитывали на частные изветы, жалобы пострадавших и обиженных и на ссоры самих приказных, чем на свои чрезвычайные сыскные и счетные приказы. Ревизии производились редко, большей частью при смене должностных лиц учреждения… Ревизия сводилась, главным образом, к последующему бумажному контролю. … Внутренний контроль в приказах не был предусмотрен определенными правилами и всецело зависел от предусмотрительности и служебного усердия судей и дьяков.
Для царей очень важным средством контроля над приказными были челобитья населения. …
Обычно челобитчик, приезжая в Москву, прежде всего отправлялся на до к дьякам и подьячим и улаживал свое дело. В случае надобности, он ходил с поклоном и подарком и к судье. Подарив младшего подьячего, чтобы он написал грамоту или составил по делу выписку, справного подьячего, чтобы он «поднес» дело начальству и замолвил свое слово, судью и дьяка, чтобы они учинили указ безволокитно, словом, обладив свое дело, проситель подавал в приказ челобитную, что было уже в значительной мере только формальностью. Этим объясняется ничтожное количество дошедших до нас челобитных, по которым просители получили отказ.  

Вопросы:
1)    Происхождение приказной системы.
2)    Можно ли говорить о двух сторонах медали: приказная система бессистемна и.. прочна и практична?
3)    Какова историческая ограниченность приказной системы?
4)    Какова роль челобитных в организации работы государственного аппарата?

Веселовский С. Б. Приказной строй Московского государства // Веселовский С. Б. Из истории Московского государства в XVII веке. М., 2005. С. 47-51.

С. Б. Веселовский о Челобитном приказе.
Этот приказ имел двойное назначение. Во-первых, в нем были ведомы судом и управою дьяки и подьячие всех приказов, т. е. ему были подсудны все иски частных лиц к приказам. Во-вторых, он был как бы канцелярией для челобитных, подаваемых царю. Царь, приняв у просителя челобитную, передавал ее челобитному дьяку, который всегда сопровождал его на выходах, и приказывал ему пометить на ней свой милостивый царский указ. Челобитчик с этой «подписной», т.е. помеченной, челобитной отправлялся в соответствующий делу приказ, который должен был исполнить государев указ или доложить государю, если возникали какие-либо затруднения. 
Однако это идеальное общение царя с подданными имело некоторые неудобства. Оно должно было отнимать у государя много дорогого времени, а  главное, часто ставить его в затруднительное или неприятное положение. Чем более усложнялось управление, тем чаще государю приходилось либо отказывать, - что всегда неприятно, либо удовлетворять просителя наобум, так как из челобитной, конечно, нельзя было узнать всех обстоятельств дела. Изобретательность приказных помогала царям избегать этих крайностей. Практика выработала шаблоны государевых милостивых указов: они иногда уклончивы, часто могут быть истолкованы в нескольких смыслах и еще чаще выражены в условной форме…

 «будет так, как бьет челом, - учинить указ по государеву указу»
 «будет иным таким (как челобитчик) давано, ино и ему дать»
«будет так, как бьет челом, - дать грамоту к воеводе»

Решить, что дело именно так, как говорит челобитчик, или, что он похож на тех, кому «давано», что все его дело подходит под какой-нибудь предыдущий государев указ, - все это предоставлялось тому же приказному, который вызвал жалобу. Помета на челобитной вовсе не имела, в большинстве случаев, в виду решить дело, ее цель – это побудить приказ рассмотреть дело и учинить указ, т.е. решить вопрос, не волоча понапрасну челобитчика. Так с течением времени вырождалось право и значение челобитья царю, и создавался безысходный круг: царь отсылает челобитчиков в приказ, а приказные, раздраженные жалобой на них, под разными предлогами волочат по-прежнему просителя и вынуждают его опять докучать царю. В результате дела вершит тот, кто их знает, т е. тот же приказный. …
При Алексее Михайловиче челобитчик иногда подавал безрезультатно 30-40 челобитных, на которых изображены почти одинаковые пометы; «учинить указ по государеву указу тотчас», а на иных выражено недоумение: «выписав тотчас, доложить государю, для чего указа не учинено?».

Когда приказ затруднялся решить какое-нибудь дело, то он докладывал его государю и боярам. Доклады могли быть устными, но чаще бывали писанные. … Определенных правил относительно того, какие дела приказы могут вершить сами, а какие они должны докладывать царю, не существовало… Но московские государи, очевидно, не опасались чрезмерной самостоятельности приказов, так как для последних всегда было выгоднее сложить с себя при помощи доклада ответственность на царя, тем более, что царь, не зная всех тонкостей дела, решал его по их же подсказу. …
Думные приказные могли делать доклады во дворце, но недумные, - а таких было много, - должны были, подобно челобитчикам, ловить государя на выходах, богомольях и в церквах во время служб и делать свои доклады наспех при весьма неподходящей обстановке. … Многочисленные часто неважные доклады отнимают у царя много времени и возлагают на него ответственность по таким сложным вопросам техники управления, которые трудно решить правильно в той обстановке, в которой происходили многие доклады, и вполне могли бы быть предоставлены подчиненным органам управления. Одновременно с этим несамостоятельность приказов замедляет ведение дел, принося только вред. Слабое развитие общего права вскрывает нам причины этого порядка.

Вопрос.
Какие социокультурные черты эпохи мжно увидеть в рассказе С. Б. Веселовского о Челобитном приказе?


Веселовский С. Б. Приказной строй Московского государства // Веселовский С. Б. Из истории Московского государства в XVII веке. М., 2005. С. 51-54.

С. Б. Веселовский о причинах упадка приказного строя.

В области суда московские цари довольно рано отделались и полнее всего отделались от докладов… В области же финансов они и в XVII в. лично рассматривают и решают самые мелкие дела, оставляя за приказными очень мало самостоятельности. При Алексее Михайловиче неудобства этого сказываются очень сильно. Этот государь по недостатку ли времени или по другим причинам, просто избегает докладов.. Результаты получаются очень печальные. В архивных делах нам встречались случаи, когда приказные по полугоду и более тщетно искали случая доложить дело государю.

Упадок приказного строя становится заметным и несомненным во второй четверти XVII в. …  В конце его [Михаила Федоровича] царствования в деятельности приказов становится уже заметным нечто весьма неладное. Самовольство и злоупотребления безнаказанных судей и дьяков растут, приказы, лишенные в значительной степени связующего их начала, - царской руки, начинают обособляться, со стороны населения все чаще раздаются жалобы на волокиту и злоупотребления.
С течением времени, во все царствование Алексея Михайловича, беспорядок увеличивается и резко проявляется даже в таком внешнем факте, как порядок приказного письмоводства. Всякому, кто долго занимался в архивах, бросается в глаза порядок в документах первых двух третей царствования Михаила Федоровича и большой беспорядок при Алексее Михайловиче.

Алексей Михайлович не обладал твердым характером и чувствовал себя бессильным среди приказов. Медлительность, злоупотребления и своеволие раздражали его. Между тем он жаждал деятельности и глубоко верил в свое высокое призвание. На такой почве возник приказ Великого государя Тайных дел….
Тайный приказ быстро разросся в большое учреждение с многочисленным персоналом и широким очень пестрым кругом дел. Сохранились указания на то, что он, разросшись, выродился в обычный приказ со всеми присущими им в то время недостатками. Даже более того: близость к царю и его благосклонность давали возможность дьякам и подьячим Тайного приказа совершать такие злоупотребления, которым, вероятно, завидовало «крапивное семя» других приказов. Злоупотребляли не только дьяки и подьячие, но даже мелкие сошки приказной системы. Какие-нибудь ничтожные подьячие съезжей избы Нижнего Новгорода (Симановы), опираясь на свое родство с подьячими Тайного приказа, заставляли трепетать перед собой местного дьяка и молчать воеводу.
Тайный приказ можно рассматривать как симптом упадка приказного строя. Алексей Михайлович, выросший в понятиях старины, не понимал новых нужд управления. Он не чувствовал себя хозяином в разросшемся дворце приказных учреждений, ему хотелось, по примеру своего предка, иметь свою «опричнину», и он, отчаявшись стать хозяином в старом доме, решил построить себе особое жилье…

Вопросы:

1. В чем проявляется упадок деятельности приказов?
2. Почему Алексей Михайлович создает приказ тайных дел?
3. Оправдались ли возлагшаемые на него надежды?

Веселовский С. Б. Приказной строй Московского государства // Веселовский С. Б. Из истории Московского государства в XVII веке. М., 2005. С. 54-57.

С. Б. Веселовский о тенденциях в развитии приказов в XVII в.
[1) разрушить территориальные приказы и распределить их ведомство между приказами по роду дел;
2) соединение нескольких приказов под управлением одного лица].
Этот прием несколько упрощал задачу верховной власти, так как управлении всеми приказами оказывалось в руках небольшого количества доверенных и влиятельных лиц и получало большее единство.

Вопрос.

Каковы причины названных тенденций?

Веселовский С. Б. Приказной строй Московского государства // Веселовский С. Б. Из истории Московского государства в XVII веке. М., 2005. С. 58.

С. Б. Веселовский о дьяках XVII в.
На деле главными дельцами приказов были дьяки. В противоположность судьям из дворян, которые садились управлять приказом между военной и дворцовой службой, дьяки были специалистами дела и хозяевами приказов. Всего приказных дьяков, не считая тех, которые служили в городах и были в разных посылках, в середине XVII в. было человек 75-80. К концу века их стало много больше. Большинство дьяков происходило из подьячих, выслужившихся после нескольких десятков лет приказной работы. Провинциальные дворяне делали карьеру быстрее и нередко попадали в дьяки, минуя подьячество… Деловитость, богатство и специальные познания в торговых делах открывали путь к дьячеству и гостям и торговым людям… В XVII в. этот разношерстный класс еще не успел обособиться в сильную позже бюрократию. Однако развитие и усиление администрации, поместья, полученные за службу, вотчины, купленные на деньги, нажитые на службе, и родственные связи с служилым дворянством, - все это указывало ясно направление, в котором будет развиваться высший слой приказных Московского государства.

Вопрос.
Охарактеризуйте состав "управленческого класса". Какими были его перспективы?

Веселовский С. Б. Приказной строй Московского государства // Веселовский С. Б. Из истории Московского государства в XVII веке. М., 2005. С. 59.

 

В. В. Еремян о становлении воеводско-приказной системы управления.
После смерти Ивана IV (Грозного) происходит решительный поворот от земского к приказно-воеводскому управлению. Боярство, недовольное отменой системы кормлений, стремилось вновь вернуться к ней, правда, под другим видом и названием. 
С другой стороны, земская реформа, направленная, в том числе, и на создание боеспособного войска, привела к обратному результату: во время борьбы с польско-шведскими захватчиками в ряде местностей земское самоуправление  не всегда оказывалось способным быстро мобилизовать местные людские и военные ресурсы для отпора врагу…
После Земского собора 1613 года и избрания царем представителя дома Романовых встала необходимость сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах. Это было обусловлено тем, что разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий и общая слабость политической системы вынуждали правительство Михаила Романова опираться в своей деятельности на сложившуюся практику местного самоуправления и авторитет Земских соборов.
Поэтому именно с 1613 года сословно-представительная монархия в России вступила в пору своего расцвета. Сохраняя в целом местное самоуправление, верховная власть вновь вводит в государственный строй непосредственное управление из Москвы, создав совокупность так называемых сочетанных властей.
По мере освобождения от захватчиков русских земель необходимо было быстро и централизованно восстанавливать и обустраивать их хозяйство и оборону. Все это в совокупности способствовало переходу к новой системе – приказно-воеводскому управлению.
Следует отметить, что вводимая система местного управления, как, впрочем, и предыдущие реформы, не была чем-то абсолютно новым, уходя своими корнями во времена наместников и волостелей, так как еще при Иване IV (Грозном) в некоторые пограничные города были назначены воеводы с особыми полномочиями непосредственно в сфере военного управления, а также дьяки для денежно-хозяйственной, налоговой – гражданской – деятельности. 
Воеводско-приказное управление представляло собой систему управления на государя и на государевом жалованье (а не ради корма, как во времена наместников и волостелей). «На воеводство, то есть на гражданское управление городом и территорией, причисленною к его ведомству не только в XVII веке, но и гораздо позднее, даже после Петра Великого, прямо просились для того, чтобы «кормиться», и такой кормеж принимал громадные размеры, так как благодаря взяточничеству воеводы запасались средствами и для пожизненного прокормления как самих себя, так и своих семейств. Кроме того, при недостаточности и неясности законов и при том полновластии, какое давалось лицам, заведывавшим местною администрациею, произволу московских чиновников не было границ» (Е. П. Карнович).
 

Вопросы.
1.    Причины перехода от земских начал к централизации в конце XVI в.
2.    Что значит «сочетанные власти»?
3.    Каким опытом располагало правительство, переходя к приказно-воеводской системе управления на местах?
4.    Как характеризует Е. П. Карнович де-юре и де-факто воеводско-приказную службу на местах?


Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). Учебное пособие для высшей школы. М.: Академический Проект, 2003. С.286-287.


В. В. Еремян об административно-территориальном делении Руси XVII в. и порядке назначения воевод.
В административном отношении территория Московского государства была разделена на несколько разрядов (ступеней). Важнейшие области и города – Сибирь, Вел. Новгород и Казань, позднее Белгородский полк – составляли высшую ступень, и являлись как бы особыми отделениями Разряда. Значимость указанных административно-территориальных единиц характеризовалась тем, что в них направлялись, как правило, два или даже три воеводы, преимущественно из боярского сословия, к которым были прикреплены по два дьяка и несколько подьячих. Вторую ступень составляли города, в которых при воеводе всегда действовал дьяк, возглавлявший штат подьячих. В городах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подьячих и, наконец, в городах четвертого разряда служили воеводы, при которых штат подьячих отсутствовал. Следует отметить, что воеводами могли быть лишь служилые люди (от бояр до дворян первой статьи), осуществлявшие свои полномочия в основном в течение одного года… Назначение в города и области первой степени зависело непосредственно от государя; в города второй степени, особенно украинские и пограничные, воеводы назначались Разрядным приказом; наконец, в небольшие города, находившиеся в глубинке страны, воеводы назначались либо по челобитным самих же служилых людей, либо по просьбе местных жителей. Однако любое из перечисленных назначений представлялось на утверждение царя.
Вопросы:
1.    Охарактеризуйте административно-территориальное деление начала Руси XVII в.
2.    Кто состоял «в товарищах» воевод  в разных разрядах? Что означало тогда слово «товарищ»?

Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). Учебное пособие для высшей школы. М.: Академический Проект, 2003. С. 288.

В. В. Еремян о системе воеводско-приказного управления.
При царе Михаиле Романове … Воеводы обычно назначались государем по согласованию с думой («боярским приговором») сроком на 1-2 года, причем очень часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местное население…
Для управления финансово-хозяйственной деятельностью назначались дьяки и подьячие в товариществах при воеводах.
Все указанные лица формировали  приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующим отраслям местного управления.
Сфера и объем полномочий воеводы определялся наказами, которые он получал из разряда, назначавшего воеводу на эту должность. 
В соответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия и местное правосудие. В тех местах, где еще сохранилось, и не было реформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост.

Осуществление «суда и управы» являлось важнейшей прерогативой наместника-воеводы, под юрисдикцию которого подпадали все жители соответствующей территории или города, за исключением тех, что имели особые «Жалованные грамоты», освобождавшие их от наместнического (воеводского) суда. Вместе с тем, нельзя не отметить,  что осуществление данных полномочий предполагалось в присутствии старост и выборных от города или уезда (в «Судебнике» читаем: «а без старосты и без целовальников … не судити»). При этом воеводскому суду подлежали не все гражданские дела. Так, воеводы больших городов (при которых действовали дьяки) были вправе рассматривать «долговые дела» на сумму от 100 до 10 тыс. руб., однако выносить решения по искам  на сумму от одной до 10 тыс. руб., без соответствующего царского указа, они не имели права. В тех городах, где воеводы действовали единолично или совместно с одним подьячим, к их юрисдикции относились дела на сумму до 20 руб., т.к. все остальные исковые тяжбы направлялись непосредственно в Москву.
Ко вторым по значимости полномочиям воеводы относились полицейские функции, в рамках которых он осуществлял: надзор за казенными постройками и городскими строениями; надзор за состоянием дорого, мостов и перевозов, их ремонт и прокладка новых; надзор за ямской гоньбою; реализация мероприятий, связанных с эпидемиологической обстановкой и моровыми поветриями (устройство застав, оцепление зараженных мест); надзор за противопожарной безопасностью и т.д.
Одной из важнейших функций воеводы были фискально-финансовые: надзор за сбором податей, пошлин и отправлением повинностей; надзор за осуществлением действий таможенного и кабацкого характера. Напомним, что все перечисленное относилось к непосредственному ведению посадских и сельских самоуправляющихся общин, и осуществлялось через своих выборных людей – старост и целовальников. Поэтому воевода, реализуя свои прерогативы, защищал, прежде всего, интересы государства. Наконец, в ведении воеводы состояли все служилые люди, проживавшие в уезде или соответствующем городе. Аппарат воеводы, помимо дьяков и подьячих, состоял из так называемых «приказных» - тиунов, доводчиков и праветчиков, бывших на государевой службе.
Кроме воевод, на местном уровне по-прежнему продолжали действовать и другие «государевы люди», присылаемые из Москвы в рамках подведомственности того или иного приказа. К ним относились: становщики – возглавлявшие становую администрацию, слободчики – осуществлявшие руководство слободскими делами и посельщики – ведавшие вопросами управления сел, непосредственно принадлежавших государю. Однако с заменой наместников воеводами произошли и некоторые изменения … в рамках местной администрации, так сказать, среднего звена: вместо волостелей, становщиков и пр. «государевых людей», кормившихся на волостном, становом и слободском уровне, стали действовать приказчики,  в том числе, городовые, получавшие за свою работу … особое жалованье. 

Нельзя не признать, что результаты перехода к приказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного («московская волокита»), в дальнейшем не только воспринятая, но и усиленная в период абсолютизма. … Она тормозила развитие хозяйственной деятельности на местах…
Положительной чертой введения приказно-воеводской системы управления было, прежде всего, то, что оно не привело к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать и при воеводах. По отношению к губным властям воевода становился лишь более высокой, но не высшей инстанцией, а губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников). Что касается взаимоотношений с земскими органами управления, то по отношению к ним воевода становился вышестоящим должностным лицом в сфере полицейской деятельности, а в финансово-хозяйственной – земские учреждения продолжали действовать самостоятельно.
 

Вопросы: 
1.    Назовите и охарактеризуйте основные функции воеводской власти.
2.    Как ограничивались судебные полномочия воевод?
3.    Что представлял собой штат воеводской власти?
4.    Назовите представителей приказов на местах. Чем они занимались?
5.    Каковы «плюсы» и «минусы» введения приказно-воеводской системы управления?
6.    Как строились отношения воеводской власти с органами местного самоуправления?

Еремян В. В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала ХХ века). Учебное пособие для высшей школы. М.: Академический Проект, 2003. С. 289-290.

 

Меню сайта
Форма входа
Категории раздела
Календарь
«  Август 2017  »
ПнВтСрЧтПтСбВс
 123456
78910111213
14151617181920
21222324252627
28293031
Наш опрос
Оцените мой сайт
Всего ответов: 563
PR-CY.Rank
Статистика

Онлайн всего: 1
Гостей: 1
Пользователей: 0