Тема 19. РОССИЙСКАЯ БЮРОКРАТИЯ В XVIII - НАЧАЛЕ ХХ ВВ. 

Б.Н. МИРОНОВ ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ В СОСТАВЕ И УСЛОВИЯХ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА ИМПЕРСКОЙ ЭПОХИ

В течение императорского периода происходили важные изменения в составе, образовании, квалификации и других характеристиках чиновников, что постепенно трансформировало физиономию русской бюрократии. Характерные черты русского чиновничества и те перемены, которые оно претерпело за VIII—начало XX в., можно суммировать следующим образом.29 Чиновничество было всегда ориентировано прежде всего на интересы государства, разумеется, как оно их понимало, и корпоративные интересы бюрократии. Каждый чиновник был ответствен главным образом перед другим вышестоящим чиновником, подчинялся ему и в своей службе руководствовался преимущественно бюрократическими правилами. Иерархическая организация чиновничества, строгая регламентация и полная зависимость от государства превратили бюрократию в могущественное и в то же время послушное орудие верховной власти, предназначенное для достижения ее целей. Однако нельзя не видеть и других тенденций. Во-первых, в течение XVIII—начала XX в. коронное управление все более ставилось в рамки закона и четкой инструкции, подчинялось бюрократической дисциплине: формальности — плохи ли, хороши ли они — ограничивали произвол чиновников. Компетенция, или специализация, государственного учреждения, конкуренция различных ведомств за влияние ставили пределы могуществу отдельных ведомств. Во-вторых, в царствование Екатерины II, в последней трети XVIII в., бюрократия попала под воздействие общественного мнения, которое выражалось различными способами, в том числе и через прессу.30 Со второй половины 1850-х гг. и в особенности после введения земств и городских дум, можно говорить о том, что деятельность и центральной, и местной коронной администрации находилась под наблюдением со стороны общества и органов общественного самоуправления.31 С 1906 г. коронная бюрократия попала под контроль Государственной думы.

<…>

В течение XVIII—XIX вв. произошли радикальные перемены во внутренней организации работы государственных учреждений. Коллегии, образованные в 1721 г., и другие органы государственного управления XVIII в., например губернские правления, введенные в 1775 г., приближались к коллегиальным учреждениям, поскольку по закону власть, им предоставленная, осуществлялась совместно несколькими лицами, составлявшими присутствие. Каждый член коллегии имел определенную долю власти, его мнение учитывалось при принятии решения, которое утверждалось большинством голосов. Министерства, образованные в 1802-1811 гг., и другие государственные учреждения в XIX в. являлись бюрократическими учреждениями. В них право окончательного решения принадлежало одному лицу — министру, директору департамента и т. п., но решение этого лица по требованию закона было основано на подготовленном в аппарате этого учреждения докладе, в котором содержались проект решения и вся необходимая информация для принятия правильного и законного решения — все нужные справки, ссылки на законы и т. д. Решение принималось единолично, но не по произвольному усмотрению начальника, а на основе существующих законов, документов и рациональных соображений. Изменение внутренней организации центральных коронных учреждений после образования министерств оказало влияние на работу местных учреждений. Так, в течение первой половины XIX в. постепенно возрастала власть губернатора и падала самостоятельная роль губернских правлений, которые мало-помалу превращались в исполнительные канцелярии при губернаторах. Эти процессы были юридически закреплены в «Наказе губернаторам» 1837 г., в котором губернатор провозглашался «хозяином губернии». Во второй половине XIX в. губернское правление окончательно превратилось в исполнительный орган губернатора и вместе со всеми другими местными коронными учреждениями перешло к бюрократическому способу ведения дел. В замене коллективности единоначалием проявлялось стремление уменьшить произвол и субъективность в коронном управлении, поставить его на твердое юридическое основание, увеличить персональную ответственность за законность принятого решения. Недаром инициатива введения бюрократического порядка принадлежала М. М. Сперанскому.

На протяжении XVIII—начала XX в. высшая чиновная бюрократия в Петербурге и верхи администрации в провинции на 85-100% состояли из представителей потомственного дворянства. Поместное дворянство в чисто количественном отношении преобладало только среди высших чиновников, но среди всей бюрократии имело ограниченное представительство, которое до середины XIX в. повышалось, а после эмансипации стало уменьшаться. Но и в лучшие для помещиков времена их доля среди чиновников не превышала 34%. Весьма существенно также отметить, что в XVIII—начале XX в. наблюдалось так называемое обуржуазивание части бюрократии, особенно ее верхушки, что нашло свое проявление в предпринимательской деятельности чиновников. До отмены крепостного права оно не принимало широких масштабов в значительной степени потому, что сдерживалось дворянскими обычаями и честью. После эмансипации процесс вовлечения бюрократии в предпринимательство усилился. Уже в 1860-е гг. значительная часть чиновников участвовала в учредительстве акционерных компаний и банков, возглавляя их по совместительству с государственной службой в качестве директоров, членов советов и правлений. Ввиду того что подобная деятельность приняла широкие масштабы и ознаменовалась рядом грандиозных афер, в 1868 г. верховная власть попыталась ее ограничить, а в 1884 г. специальным законом запретила чиновникам высших пяти классов совместительство государственной службы с участием в учреждении и управлении делами акционерных компаний. Однако связь бюрократии с частными компаниями не прекратилась, а приняла другие формы. На административные должности в компании приглашались либо лица, находившиеся в близких отношениях с влиятельными чиновниками, либо отставные чиновники, сохранившие свои связи с аппаратом государственных учреждений. Нередки стали случаи, когда чиновники в генеральских чинах переходили с государственной на частную службу. До запретительного закона 1884 г. 225 высокопоставленных чиновников Министерства финансов занимали 251 должность в частных компаниях; из 1006 инженеров, находившихся на государственной службе по ведомству Департамента железнодорожных дел, 370 служили по совместительству в частных железнодорожных компаниях.32 В начале XX в. 115 чиновников четырех высших классов владели промышленными предприятиями и еще 160 занимали свыше 240 мест в руководящих органах частных компаний. По свидетельству С. Ю. Витте, акции Курско-Киевской железной дороги получили известность как акции Государственного совета и Сената — так много было среди акционеров членов этих учреждений. У ряда крупных сановников доходы от ценных бумаг составляли важную часть их личного бюджета.33 В правлениях и советах банков и акционерных обществ чиновники занимали сотни мест. В правлении каждого из существовавших в России 1788 крупных акционерных предприятий в 1901—1902 гг. мы встречаем хотя бы одного чиновника, находившегося на действительной службе или в отставке; это положение не изменилось до 1917 г.34 Дворянский статус средней и высшей бюрократии заставлял ее довольно чутко реагировать на мнение преимущественно дворянской по составу общественности, а ее вовлеченность в предпринимательство приводила к тому, что она знала о чаяниях новой буржуазной элиты. Словом, как до, так и после эмансипации бюрократия была осведомлена о потребностях русской общественности и ее желании изменений в экономическом и государственном строе страны.35

Со времени Петра I, который впервые в России открыл специальные подьяческие училища для подготовки чиновников-профессионалов, началось непрерывное повышение их образовательного уровня. Однако долгое время для поступления и продвижения по службе не требовалось никакого образовательного ценза — достаточно было быть грамотным. Закон от 24 января 1803 г. установил определенные требования к уровню образования чиновников, а указ от 6 августа 1809 г. установил образовательный ценз для чиновников, желавших успешно продвигаться по служебной лестнице: для получения чина VIII класса требовалось иметь среднее образование либо сдать экзамены по специальной программе. В 1834 г. ценз был отменен, но первый чин при поступлении на службу, а также скорость продвижения по службе все равно оставались в прямой зависимости от образования. В 1857 г. последние преимущества по образованию при продвижении по службе были отменены, но при поступлении на службу сохранились: первый чин давался в зависимости от уровня образования; кроме того, поступление на службу обусловливалось образовательным цензом в объеме уездного училища, дававшего неполное среднее образование. Результаты принятых мер постепенно сказались. Если в 1755 г. доля чиновников с высшим образованием составляла всего 1.1%, со средним образованием — 19.3%, с начальным и домашним образованием — 80.6%, то в середине XIX в.: с высшим — 29.4%, со средним — 36.9% и с начальным — 33.7%, в 1897 г. — соответственно 39.5, 22.8, 37.7%.36

В течение 1700—1917 гг. происходила неуклонная профессионализация чиновничества, благодаря возникновению специальных учебных заведений и постепенному отделению гражданской службы от военной. В XVII в. чиновники, работавшие в приказах, приобретали профессиональные навыки от родителей и через ученичество. Лишь при Петре I возникли первые училища, дававшие специальное образование. Вторая переломная точка на этом пути приходилась на конец XVIII—начало XIX в., что было связано со следующими обстоятельствами: а) в 1809 г. был введен образовательный ценз для гражданских чиновников; б) роль семейных связей при поступлении на гражданскую службу и продвижении по служебной лестнице существенно уменьшилась; в) произошло обособление гражданских чиновников от офицеров; переходы с военной службы на гражданскую, столь частые в XVIII в., стали случаться в XIX в. реже. Если в XVIII в. типичный чиновник был офицером, то в XIX—начале XX в. — чиновником-юристом.

Рост профессионального, образовательного и материального уровня чиновников способствовал постепенной консолидации их в привилегированную социальную группу со строго иерархизированной структурой. Согласно Табели о рангах 1722 г., бюрократия разделялась на четыре группы: 1) чиновники низших рангов (канцелярские служители, или канцеляристы), не имевшие и не могущие иметь классного чина и дворянского статуса по чину; 2) чиновники IX-XIV классов — до 1845 г. личные дворяне по чину; 3) чиновники VI-VIII классов — до 1845 г. потомственные дворяне по чину; 4) чиновники I—V классов — высшее чиновничество или генералитет. Эти группы находились в соотношении 70:20:8:2 в середине XVIII в. и 26:61:11:2 — в середине и конце XIX в. Как видим, среди чиновников доля канцеляристов уменьшилась с 70 до 26%, а доля классных чиновников соответственно увеличилась с 30 до 74%. Это свидетельствует о том, что в XVIII—первой половине XIX в. произошло принципиально важное явление — социальный статус всего корпуса чиновников существенно повысился: чиновники в массе своей стали принадлежать к привилегированному благородному сословию, так как любой классный чин до 1845 г. давал личное дворянство, а начиная с VIII класса — потомственное дворянство. Однако структура собственно классных чиновников изменилась в меньшей степени, поскольку на протяжении всего изучаемого времени подавляющее их большинство находилось в низших рангах: средний «класс», или средний чин, всех классных чиновников равнялся в 1755 г. — 9.6 класса, в 1796 г. — 10.1, в 1857 г. — 10.5, в 1897 г. — 9.6 класса. Другими словами, в XVIII—первой половине XIX в. средняя «классность» чиновников понизилась на 0.9 пункта (так как важность чина росла от XIV к I классу), а после отмены крепостного права повысилась на 0.9 пункта, т. е. вернулась к исходному рубежу 1755 г. Существенное уменьшение доли канцеляристов и сохранение средней классности чиновников говорит о том, что за время существования Табели о рангах возможности сделать карьеру на гражданской службе становились более благоприятными.37

Форма и величина жалованья всегда имеет важное значение для социального статуса человека. По величине содержания, включавшего для классных чиновников средних и высших рангов жалованье (около 38% всего содержания), столовые (около 37%) и квартирные деньги (25 %), чиновники разных рангов примерно соотносились как 100 (канцеляристы) — 300 (IX-XIV классы) — 700 (V-VIII классы) — 4300 (III-IV классы). Содержание чиновников I-II классов назначалось по высочайшему повелению. Содержание канцеляристов примерно равнялось или было несколько ниже заработка квалифицированного городского рабочего, содержание классных чиновников низших рангов в 2—3 раза его превышало, у чиновников средних рангов обеспечивало уровень жизни «благородного человека» из образованного общества, а доход чиновников высших рангов по русским стандартам делал человека богатым. Например, в крепостное время он равнялся доходу среднего или богатого помещика, имевшего несколько сот крепостных душ.38 До 1763 г. форма жалованья не была стабильной. В начале VIII в. жалованье было сложным по составу: оно включало деньги, землю, продукты, а также «почести», т. е. подношения (взятки) от истцов. В 1714 г. земельное жалованье было всюду отменено и заменено денежным и хлебным; установлены единые годовые оклады для всех должностных лиц. Жалованье столичных чиновников составляло половину оклада армейских офицеров соответствующих рангов, а  провинциальных чиновников — четвертую часть. Однако в 1726-1727 гг. в связи с дефицитом государственного бюджета численность чиновников, получавших  жалованье, была сокращена, само жалованье уменьшено, а канцеляристы вообще перестали его получать и, как в XVII в., стали кормиться платой или подношениями от истцов. В 1763 г. Екатерина II окончательно восстановила денежное жалованье всем чиновникам и увеличила его вдвое.39 В последующие годы жалованье номинально, в ассигнациях, увеличивалось, но во второй половине XVIII—начале XIX в. его реальное значение понижалось вследствие падения курса бумажных денег и роста цен, а затем стало повышаться, однако и к середине XIX в. не достигло уровня, на котором оно находилось в екатерининское царствование. В 1804 г. средняя денежная часть жалованья столичных чиновников равнялась 311 р. серебром, в 1810 г. — 119 р., в 1825 г. — 234 р., в 1832 г. — 279 р. серебром в год. Число чиновников в Петербурге за это время увеличилось с 5011 до 13 019.40 В пореформенное время номинальный и реальный уровень содержания чиновников продолжал увеличиваться. Бюрократия как профессия до 1917 г. была открыта на входе и выходе, но имела ядро из потомственных чиновников, на долю которых в середине XVIII в. приходилось около 49% всех классных чиновников, а в середине XIX в. — 40%. Чиновник служил для того, чтобы заработать на жизнь, повысить свой социальный статус, приобрести власть и влияние, которые зависели от его должности, а не от происхождения или богатства. Если армия, в особенности до эмансипации крестьянства, привлекала в свои ряды цвет дворянской молодежи, то бюрократия — наиболее способную и честолюбивую молодежь недворянского происхождения: в середине XVIII в. 50% классных чиновников не принадлежали по происхождению к дворянству, в конце XIX в. эта цифра выросла до 69%. Чиновники происходили из всех слоев населения — из крестьян, церковников, солдат, купцов, мещан, разночинцев. К 1816 г. среди всего дворянства России около 44% получили дворянское звание за службу. Только за 9 лет, с 1836 по 1844 г., 4685 чиновников получили потомственное  дворянство по достижении соответствующего чина. Чиновники из разночинцев отличались от чиновников из дворянства большей компетентностью и лояльностью к верховной власти, они составляли самую верноподданную часть бюрократии. Ценз для получения потомственного дворянства постепенно возрастал. С 1845 г. чины X-XIV  классов стали давать только личное почетное гражданство, чины VI-IX классов — личное дворянство, чины I—V классов — потомственное дворянство. С 1856 г. потомственное дворянство давали чины I-IV классов. Одворянивание чиновников не препятствовало профессионализации бюрократии, в то же время сохраняло ее как привилегированную социальную группу со своей специфической субкультурой, противодействовало превращению чиновников в касту, повышало ее жизнеспособность. Министр просвещения граф С. С. Уваров в 1846 г. в записке, направленной против намерения отменить чины, которая повлияла на Николая I, указывал: «Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начал славянским народам драгоценного равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинствам службы. Сын знатного вельможи или богатейшего откупщика, вступая на поприще государственной службы, не имеет в законах оной никакого другого преимущества, кроме преимущества настоящего усердия, и оно может быть у него благородно оспариваемо сыном бедного и неизвестного заслугами отца».41

Миронов Б. Н. Социальная история России. СПб., 2003. Т. 2. С. 203-208.

 

 

Меню сайта
Форма входа
Категории раздела
Календарь
«  Апрель 2017  »
ПнВтСрЧтПтСбВс
     12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
Наш опрос
Оцените мой сайт
Всего ответов: 563
PR-CY.Rank
Статистика

Онлайн всего: 1
Гостей: 1
Пользователей: 0