Тема 20. ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИЧЕСТВА В XVIII - НАЧАЛЕ ХХ ВВ.

           БОРИС НИКОЛАЕВИЧ МИРОНОВ ОБ ОТЛИЧИЯХ РОССИЙСКОГО ЧИНОВНИКА ОТ "ИДЕАЛЬНОГО ТИПА"

Становление просвещенной бюрократии является необходимым условием для утверждения легального господства в обществе и для превращения государства в правовое независимо от того, является ли оно монархическим, аристократическим или республиканским. «Бюрократическое управление означает господство посредством знания, — считал М. Вебер, — и в этом состоит его специфически рациональный характер».216 В этой связи представляет большой интерес выяснить, насколько русские чиновники приблизились к тому идеальному типу чиновника, который, согласно М. Веберу, отвечал следующим требованиям: 1) он лично свободен и подчиняется только служебному долгу; 2) входит необходимым звеном в единую и устойчивую служебную иерархию; 3) имеет определенную служебную компетенцию; 4) работает по контракту, на основе свободного выбора; 5) работает в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждается постоянным денежным окладом; 7) рассматривает свою службу как единственную профессию; 8) продвигается по службе согласно твердым критериям, в том числе соответственно способностям и независимо от мнения начальника; 9) не смотрит на служебное место как на принадлежащее ему, как на свою собственность; 10) подлежит строгой единой служебной дисциплине; 11) осуществляет свои функции по строго определенным процедурам; 12) поддерживает «безличностный», или формально-рациональный, характер межличностных отношений во всем, что касается службы.217

Чиновник, или приказной, XVII в. во многом отличался от веберовского идеала: 1) он был подневольным, привязанным к месту службы человеком, обязанным служить под страхом наказания, ибо служба была обязательной; 2) не входил в единую служебную иерархию, т. е. в иерархию людей, находившихся на государственной службе, или служилых людей; чиновник являлся частью частной, особой иерархии приказных людей; 3) должен был исполнять поочередно массу самых разнообразных обязанностей — военных, дворцовых, посольских, надзор за строительством крепостей, кораблей, сыск беглых, описание и межевание земель и т. д., обслуживая все стороны государственного управления; 4) работал по обязанности или по прямому принуждению; 5) не имел специальной квалификации, действовал в соответствии с потребностями управления и приказаниями начальства; 6) получал натурально-денежное жалованье, часть его дохода имела источником узаконенные поборы с истцов и просителей и не была фиксирована инструкцией; 7) не рассматривал свою гражданскую службу как единственную профессию; 8) продвигался по службе в соответствии с тремя критериями — стажем, происхождением и по усмотрению начальства; 9) склонен был смотреть на свое служебное место как на своего рода бенефиций, т. е. пожалованную должность для извлечения дохода; 10) не подлежал единой дисциплине, так как ее требования варьировали в зависимости от статуса и должности чиновника; 11) осуществлял некоторые функции по определенной процедуре, которая, однако, была простым обобщением бюрократической практики, не закреплялась законодательными нормами, действовала как обычай, а не закон; 12) поддерживал глубоко личностный характер служебных отношений с коллегами, просителями, истцами, с управляемым населением. Приказной занимал в общей иерархии людей, находившихся на государственной службе, более низкое сравнительно с другими категориями положение и в своей карьере никогда не мог достичь высоких, а тем более высших чинов в государстве. В понимании людей XVII в. приказные не обладали «родовитостью»; считалось, что участие в приказной службе наносило ущерб («поруху») «дворянской чести», так как дворяне, поступавшие в приказные, нередко теряли дворянство. В конце XVII в. приказные представляли собой замкнутую социальную группу, которая сама себя воспроизводила, социализировала и обучала и имела большой вес в государстве.218

В течение XVIII в. условия службы и сама бюрократия заметно изменились, что выразилось в следующем.

1. При Петре I в текст присяги чиновников был внесен пункт, обязывающий их действовать только в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.219 Это требование из благого пожелания постепенно становилось профессиональной нормой деятельности бюрократа.

2. После введения Табели о рангах в 1722 г. существовала единая устойчивая служебная иерархия для всех лиц, находившихся на государственной службе. Табель о рангах, по наблюдениям А. Н. Медушевского, способствовала важным позитивным изменениям в составе чиновников, совершенствованию порядка управления и служила предпосылкой для формирования эффективной бюрократии и рациональной организации власти, необходимой для проведения модернизации общества сверху.220

3. Генеральный регламент 1720 г. и регламенты отдельных коллегий установили четкое разделение дел и бюрократическую соподчиненность между чиновниками, а также единообразие организационного устройства и порядок деятельности коронных учреждений, что наделило каждую должность определенной служебной компетенцией. Например, Регламент Адмиралтейской коллегии 1722 г., который использовался в работе всех коллегий, устанавливал полномочия 56 должностей. С 1722 г. гражданская служба выделилась в самостоятельный вид службы. Однако до 1760-х гг. чиновники использовались на разных работах и лишь к концу XVIII в. получили твердые служебные обязанности.

4. После Манифеста о даровании вольности российскому дворянству от 1762 г. чиновники-дворяне, т. е. все классные чиновники — как минимум 30% всех чиновников в 1762 г. и около 50% на рубеже XVIII-XIX вв., имевшие по чину дворянство, а также и канцеляристы из дворян стали лично свободными и могли работать на основе свободного выбора. Сама государственная служба из обязанности сделалась привилегией. Однако служба канцеляристов-недворян (а среди них попадались и дворяне) — до 70% всех чиновников в 1762 г. и около 50% на рубеже XVIII—XIX вв. — до начала XIX в. по-прежнему носила черты крепостной зависимости; они в сущности были привилегированными крепостными государственных учреждений. Подобно крепостным, они были привязаны к месту службы и не могли по своему желанию перейти в другое состояние, на работу в другое учреждение. Их привилегия состояла в том, что они были освобождены от налогов и повинностей. В 1790 г. началось постепенное раскрепощение канцеляристов: они получили право переходить на военную службу, а в 1808 г. записываться в купечество, мещанство, цехи или казенные крестьяне. Естественно, что лично несвободные канцеляристы не могли подчиняться только служебному долгу. Однако и классные чиновники в XVIII в. не могли еще вполне действовать, невзирая на лица.

5. В XVIII в. немногие чиновники получали специальное образование в учебных заведениях. В преобладающем числе случаев практический служебный опыт был главным и почти единственным источником их компетентности, большинство чиновников приходили на гражданскую службу после военной. 

6. С 1764 г. все чиновники стали получать денежное жалованье, которое для многих было главным или единственным источником дохода. Однако в течение всего XVIII в. сохранилась раздача чиновникам населенных государственных земель и удерживалась многовековая традиция брать за услуги с просителей дополнительную плату, так называемые взятки. Это слово, по мнению некоторых исследователей, происходит от того, что пчела собирает и уносит на ножках и что называлось тем же словом «взятка».221 В XVII—XIX вв. этот слово имело более широкое значение, чем в настоящее время. В XVII—XVIII вв. оно означало прежде всего то, что должно быть взято, законную плату с просителя и во вторую очередь — незаконный сбор, ибо вплоть до 1763 г., пока не было повсеместно введено жалованье, закон официально давал право чиновникам брать взятки, и народ рассматривал их как нормальную плату за услуги. Таким образом, в XVII—первой половине XVIII в. подношения чиновникам являлись составной частью их содержания. Закон преследовал только те подношения, которые провоцировали чиновника на нарушение закона. Такие незаконные подношения назывались «посулами», в то время как законные, способствующие быстрому и благожелательному рассмотрению дела в соответствии с законом и обычаем — «почестями». «Почесть» символизировала уважение и желание просителя попасть под покровительство чиновника, «посул» — предложение нарушить закон. С современной точки зрения грань между «почестью», или подарком, и «посулом» является зыбкой, однако население и чиновники ее сознавали, поэтому и «посул» во много раз превосходил «почесть». Чиновника, принявшего незаконное решение, всегда подстерегала опасность — жалоба пострадавшей стороны и наказание. Между тем принятие подарка ничем не угрожало. По-видимому, львиная часть подношений имела целью ускорить решение дела по возможности в благоприятном смысле, и сравнительно редко подарки приводили к нарушению закона. В течение XVIII в. смысловые различия между разного рода подношениями по закону стерлись — все стали незаконными, но в массовом сознании, в особенности крестьянства, — сохранились. Поэтому подношения остались распространенным явлением, но это свидетельствовало не столько о частоте нарушения закона, сколько о волоките, которая действительно являлась большим недостатком коронного управления и суда.222 Трудно сказать, насколько тяжелой для населения являлась обязанность давать коронной администрации взятки. Возможно, что обременительность их в литературе преувеличена. Когда в 1699 г. правительство предложило посадским людям освобождение от власти воевод при условии уплаты прямых налогов в двойном размере, они отказались. Означает ли это, что поборы были неразорительными или что посадские испугались двойных налогов и сохранения поборов?! Вопрос ждет объективного изучения. Для высших должностных лиц на местах — воевод вплоть до 1760-х гг. повсеместно практиковался и хорошо сохранился обычай древнего кормления, который осуществлялся следующим образом. От трех до четырех раз в год (Рождество, Пасха, Петров день и масленица) крестьянские общины, проживавшие на подвластной воеводе территории, по очереди приносили корм, или взятки, которые определялась традицией. Например, одноразовый праздничный корм воеводы Царевококшайского уезда Позднеева в 1762 г. включал 1 гуся, 3 «части» говядины, полоть свинины, 6 бараньих туш и 3 их «части», 275 яиц и 80 коп. денег. Для того чтобы следить за регулярностью и правильностью поступления корма, воевода вел приходно-расходные книги — факт сам по себе примечательный, говорящий о законности взяток.223 В силу традиции и недостаточности жалованья у большинства чиновников вплоть до начала XX в. отказ чиновника от взяток-подарков казался народу странным и подозрительным. По свидетельству крестьянина Н. М. Чукмалдина, служившего писарем в волостном правлении в Тобольской губернии в 1880-е гг., крестьяне с помощью взятки «покупали благополучное решение»: всем значимым для них чиновникам они платили годовые оклады (общую сумму оклада они раскладывали на сходе по душам), что избавляло их от многих хлопот и неприятностей, которые они имели бы в случае карантина, нахождения на территории общины мертвого тела, лесных порубок и т. п. Делали крестьяне это с чистой совестью, так как искренне считали, как в XVII в., что всех чиновников надо кормить. 224 Поэтому в XIX—начале XX в. в живом народном языке взятка по-прежнему означала поборы, приношения, дары, гостинцы, магарыч, плату или подарок должностному лицу во избежание стеснений, для ускорения дела, как бы дополнительную плату за скорость делопроизводства, а также подкуп на незаконное дело.225 Взятка отражала традиционный, патриархальный характер  государственной власти, пережитки которого в народной среде сохранялись до начала XX в. Работавший чиновником в 1850-1862 гг. В. В. Берви (Н. Флеровский) утверждал, что правительство намеренно смотрело на взятки сквозь пальцы, чтобы иметь в руках жесткую и своеобразную систему контроля за работой бюрократического аппарата: давая чиновникам содержание, недостаточное для существования, оно вынуждало к взяточничеству, что делало их заложниками в руках начальства, которое могло в любой момент почти любого из них привлечь к уголовной ответственности. По его словам, чиновники имели общую кассу, куда складывались все взятки, а потом делились между всеми согласно чину и должности. На существование своеобразной круговой поруки между чиновниками-взяточниками указывает и М. А. Дмитриев: «Мало-помалу усовершенствовались взятки в царствование Николая Павловича. Жандармы хватились за ум и рассудили, что, чем губить людей (чиновников, бравших взятки. — Б. М.), не лучше ли с ними делиться. Судьи и прочие, иже во власти суть, сделались откровеннее и уделяли некоторый барыш тем, которые были приставлены следить за ними; те посылали дань выше, и таким образом все обходилось благополучно». Подтверждая широкое распространение взяточничества при Николае I, Дмитриев вместе с тем отмечает, что известные слова императора («Я думаю, во всей России только я один не беру взяток») — это «гипербола, но ее можно перевести так: только тот не берет взяток, кому они не нужны!». Однако сама обыденность взятки превращала ее из средства нарушить закон в средство дать ход законному делу, а дача взятки служила некоторой гарантией, чтобы дело не затерялось — не более того. Дмитриев рассказывает, что один советник суда «брал по равной сумме у обоих соперников, и обе в запечатанных пакетах, и говорил каждому, разумеется особо и наедине, что в случае неудачи он пакет возвратит в целости. При слушании дела он сидел сложа руки. Дело на какую-нибудь сторону наконец решалось. Проигравший процесс приходил к нему с упреками; а он уверял, что хлопотал за него, да сила не взяла, и, как честный человек, возвращает его пакет с деньгами». Очевидно также, что взятка делала чиновника заложником обывателя, давшего взятку. М. М. Сперанский на основе своего губернаторского опыта утверждал: «Предводитель дворянства ничего не может значить, если губернатор не берет взяток и немного разумеет дело», т. е. если губернатор честный профессионал, то бороться с ним невозможно.226 Напрашивается парадоксальный вывод: взятка выполняла полезную социальную функцию — помогала чиновникам, которые в массе были небогатыми людьми, справиться с материальными трудностями и заставляла их хорошо работать, чтобы угодить начальству и обществу?! Как видим, проблема взяток не такая простая, как кажется на первый взгляд.

И все же положение со взятками решительно изменилось в пореформенное время с приходом гласности и утверждением закономерного управления. Причем вероятность подкупа падала в геометрической прогрессии к росту положения чиновника на иерархической лестнице. «Министр финансов у нас в России обставлен так, — свидетельствовал С. Ю. Витте, — что делать злоупотребления он не может. Всякий министр финансов находится как бы под стеклянным колпаком, вследствие чего все его сотрудники видят каждый его шаг, каждое его действие. Делать какие-нибудь злоупотребления в том смысле, чтобы брать какие-нибудь деньги с кого бы то ни было под каким бы то ни было видом, министр финансов не может, ибо не может взять деньги так, чтобы некоторые — несколько других человек — этого не знали, а достаточно, чтобы об этом знало несколько человек, чтобы это сию же минуту сделалось общеизвестным. Поэтому я считаю, что вообще делать какие-либо злоупотребления министр финансов не может». Это заключение Витте может быть распространено на всех крупных чиновников, поскольку все они, подобно министру финансов, находились под стеклянным колпаком.227 Но чем ниже был статус чиновника, чем в меньшей степени он находился под служебным и общественным контролем, чем ближе он находился к народу, тем больше было шансов, что ему будут давать, а он будет брать взятки, которые в среде крестьянства и в начале XX в. означали в первую очередь приношения, дары, гостинцы, плату или подарок должностному лицу. Именно из того, что обыденное сознание не считало взятку преступлением, более того, в некоторых случаях рассматривало ее в качестве полезного средства достижения целей, проистекали и ее распространенность, и малоуспешность борьбы с нею.

7. Чиновники рассматривали свою службу как единственную профессию, и условия службы этому способствовали. В 1739 г. был установлен рабочий день: ежедневно, кроме субботы, воскресенья и праздничных дней, они были обязаны находиться в присутствии от 7 утра до 14 пополудни, а в необходимых случаях — дополнительно от 4 до 7 часов вечера; срочная работа выполнялась по ночам в присутственном месте или дома. Прокуроры или секретари вели учет посещаемости, а также опозданий.228 В Петербурге императоры, например Павел I или Николай I, любили приходить в присутствия к началу рабочего дня.229

8. Табель о рангах отменила наследственную передачу служебных мест, узаконила замещение должностей по личным заслугам, способностям и опыту; обязала всех, не исключая выходцев из знатных родов, начинать службу с нижних чинов. Фактически продвижение по служебной лестнице зависело не только от образования, стажа работы, заслуг и способностей, но также от социального происхождения, усмотрения начальства, и от связей — от силы того патронажного клана, в который входил чиновник.230

9. В 1708 г. был уничтожен старый принцип назначения на должность как «государево пожалование», что превратило всех должностных лиц местного коронного управления в чиновников, которые стали назначаться на должности без всякого челобитья и находились на них бессрочно. Это привело в конце концов к тому, что чиновники оторвались от своих служебных мест в том смысле, что не рассматривали их ни как свою собственность, ни как бенефиций, пожалованный им ради извлечения доходов.231 Взгляд на служебное место как на свою собственность и соответствующая ему практика сохранялись до 1860-х гг. лишь в среде белого духовенства, которое наследовало и завещало церковные кафедры.

10. Генеральный регламент 1720 г. установил единые нормы служебного поведения для всех коронных чиновников, которые отныне подлежали строгой и единой служебной дисциплине. В 1765 г. был издан указ «О существенных обязанностях чиновников» — что-то вроде правил поведения в присутственных местах.

11. Указанные выше нормативные акты установили определенные процедуры, в соответствии с которыми чиновники должны были осуществлять свои служебные обязанности.

12. Чиновники переходили от личностного к формально-рациональному характеру межличностных отношений с коллегами, просителями и истцами.

Таким образом, от идеального типа чиновника типичный русский классный чиновник-дворянин конца XVIII в. отличался по пяти пунктам: а) он не имел специального образования; б) был специалистом широкого профиля; в) не перешел полностью к формальному характеру служебных отношений, патронажные связи в течение всего XVIII в. играли большую роль и тормозили развитие между ними сугубо официальных отношений;232 г) не мог всегда действовать, невзирая на лица; д) брал подношения и подарки от просителей и истцов за свои услуги. В течение XIX в. российские чиновники, включая канцелярских служителей, постепенно избавились от первых двух недостатков и стали образованными профессионалами и узкими специалистами. Личностный характер отношений был также в основном изжит, исключая отношения в низшем и высшем эшелонах власти.233 Известный в пореформенный период общественный деятель консервативного направления и знавший чиновников не понаслышке, К. Ф. Головин, весьма скептически относившийся к бюрократии в принципе из-за ее, по его мнению, оторванности от жизни, признавал, что российская бюрократия начала 1860-х гг. состояла «из самых добросовестных, самых просвещенных и нелицеприятных людей».234

Несомненно также, что повышение профессионализма чиновников происходило непрерывно и неуклонно не только в центре, но и на местах. Важную роль в этом играл тщательный подбор кандидатов на руководящие посты. Например, по наблюдениям М. М. Шумилова, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт, знание жизни и людей играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата. О повышении уровня профессиональной подготовки прямо свидетельствуют произошедшие в течение XIX—начала XX в. изменения основных характеристик высшей бюрократии (министров, товарищей министров, директоров департаментов, сенаторов, губернаторов, вице- губернаторов, послов и посланников), число которых к 1853 г. достигло 372, а накануне Февральской революции 1917 г. — 761. С 1853 по 1917 г. доля военных среди них снизилась более чем в 2 раза — с 35.5 до 16.4%, доля лиц с высшим образованием повысилась с 1825 по 1917 г. с 4 до 83% — в 20 раз. Характерно, что доля лиц с недвижимым имуществом за 1853-1917 гг. упала более чем в 2 раза — с 80.9 до 38.4% (в 1825 г. доля лиц, владевших крепостными, достигала 71.8%). Это означало, что к 1917 г. служба, по крайней мере для 61.6% высших бюрократов, стала главным источником доходов, что являлось хорошим стимулом для повышения профессионального уровня. 235

По-видимому, российские чиновники не смогли вполне овладеть искусством действовать, невзирая на лица. Возможно, помехой этому служила опасность быть уволенным по так называемому третьему пункту. Дело в том, что на основании статьи 838, пункта 3 Устава о службе гражданской (введена в 1850 г.) чиновник, который, по убеждению начальства, не справлялся с обязанностями, не являлся благонадежным или совершил такой проступок, который был известен начальству, но который нельзя доказать фактами, мог быть уволен без объяснения причин. Эта практика могла, наверное, вынуждать чиновников действовать, «взирая на лица», так как увольнение по третьему пункт было равносильно выдаче «волчьего паспорта», закрывая навсегда возможность возвращения на государственную службу. Впрочем, третий пункт применялся не слишком часто и главным образом в отношении лиц, уличенных в злоупотреблениях служебным положением.236

<…>

В первой половине XIX в. патронажные связи между чиновниками сильно ослабли сравнительно с XVIII в., однако не были полностью изжиты и также препятствовали торжеству принципа — действовать, невзирая на лица. И все же и здесь успехи были значительными. Е. М. Феоктистов, начальник Главного управления по делам печати, свидетельствует в своих воспоминаниях о том, что крупные государственные чиновники в царствование Александра II не уступали давлению даже родственников кн. Юрьевской, фаворитки императора, стремившихся получить выгодные концессии на строительство железных дорог.239 Что касается взяток в смысле незаконных поборов или подкупа должностного лица, то этот недостаток бюрократии не исчез, хотя его распространенность со временем, вероятно, уменьшалась, особенно во второй половине XIX в., когда общественность и пресса начали контролировать действия коронной администрации.

<…>

Принципиальные изменения в характере государственного управления ясно проявлялись во взаимоотношениях государя с сановниками. Фаворитизм XVIII в. как система в XIX в. уступил место формальным, официальным отношениям. Петр I мог лично побить своего фаворита Меншикова и в то же время простить ему государственные преступления — казнокрадство или взятки. Николай I должен был тайно помогать семьям декабристов, чтобы не дискредитировать верховную власть. Александр III не хотел наказывать своего любимого министра (не фаворита!) С. Ю. Витте за нарушение служебной дисциплины, но не мог не сделать этого и выбрал самую мягкую форму наказания — посадил его на месяц на гауптвахту, куда Витте отправлялся каждый день по окончании службы.244 Николай II вообще в близкие отношения с сановниками не вступал, но со всеми был формально любезен и вежлив.

<…>

Сделанные выводы вступают в противоречие с распространенным в исторической литературе мнением о врожденной некомпетентности, коррумпированности русской бюрократии, ее злоупотреблениях и несоблюдении законности, хотя до сих пор нет серьезных исследований данной проблемы, и одним из важных, если не главным источником подобного мнения до сих пор является художественная литература и публицистика. Н. В. Гоголь, П. И. Мельников-Печерский, М. Е. Салтыков-Щедрин, А. И. Герцен, А. В. Сухово-Кобылин и другие классики создали впечатляющий отрицательный образ российского чиновника. Мне кажется, что писатели и современники намеренно преувеличивали недостатки русской бюрократии, чтобы опорочить ее и косвенно дискредитировать верховную власть. Это был способ борьбы образованного общества с самодержавием, которая активно началась при Николае I. Историки, по-видимому, пошли на поводу у писателей, поскольку и они, как правило, преследовали ту же политическую цель: любыми средствами дискредитировать самодержавие. 

Когда спокойно читаешь обличительную литературу, то карикатурность действующих лиц из среды чиновников и преувеличения их злоупотреблений становятся очевидными. Мельников-Печерский в 1857 г., в годы гласности, создал яркий образ полицейского-прохвоста, служившего становым приставом в николаевское царствование в чине титулярного советника, соответствовавшем VIII классу. Раскаявшийся под конец жизни отставной пристав утверждал, что за все его злоупотребления властью и «каторги ему мало, под кнутом бы умереть следовало». Герой повествовал о проделках, в которые могут поверить только те, кто глубоко убежден, что всякий чиновник — отпетый негодяй. Например, он рассказал о следующем случае. Получив печатный циркуляр министерства, по-видимому, государственных имуществ, «Об отдаче крестьянских мальчиков в Горыгорецкую школу Могилевской губернии», он представил его всем богатым крестьянам своего стана как указ отдать 12-летних крестьянских мальчиков в школу, находившуюся в Могилевской губернии: «Такая губерния есть, за Сибирью, на самом краю света. И вся-то она состоит в могилах. А на могилах-то этакая гора есть, и на этой горе школу завели, где ребятишек всякому горю учат, от того и прозывается она: „На горе горецкая школа"». Испуганные крестьяне откупились от полицейского за 5 золотых, т. е. 50 р. золотом, за каждого мальчика. «Всем был праздник, — говорит бывший полицейский, — а мне вдвое: у жены салоп с собольим воротником и шляпка с белым пером, точь-в-точь как у вице-губернаторши; у двух любовниц, что  в стану держал: у одной платье шелковое, у другой телогрейка золотая; шампанского вдоволь, хоть на целый месяц приезжай губернские чиновники. А главное, в губернском правлении остались довольны: значит, становой крепок на месте».250 Итак, богатые и грамотные крестьяне — полные идиоты, администрация государственной деревни позволяет их грабить (упуская, кстати, собственную выгоду), губернская администрация смотрит на вопиющие злоупотребления сквозь пальцы, чиновник VIII класса содержит двух любовниц, а жену одевает, как вице-губернаторшу. Между тем известно, что богатые и грамотные крестьяне не являлись профанами в законодательстве и инструкциях и умело использовали их в нужных случаях,251 что чиновники в массе были бедными людьми252 (а поголовное, в крупных размерах, взяточничество и бедность чиновников — две вещи несовместные), что казенная администрация, как и вотчинная, не допускала грабежа своих крестьян, хотя бы потому, что ей нечего было бы самой с них взыскивать, что губернское правление не потерпело бы такого положения, чтобы мелкий полицейский пьянствовал, играл в карты по-крупному и наживал тысячи рублей на взятках, наконец, чтобы титулярная советница одевалась, как статская советница. Однако подобные рассказы принимались (и до сих пор принимаются) на веру и создали тот фон, сквозь призму которого историки долгое время смотрели на российскую бюрократию. Между тем имеются и другие, правда, сравнительно немногочисленные, образцы художественной прозы, в которых чиновники предстают порядочными и честными людьми: действительный статский советник А. А. Каренин в «Анне Карениной» Л. Н. Толстого (прототипом высокообразованного, культурного, честнейшего Каренина послужил сенатор, член Государственного совета и обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев), «неберущий квартальный» А. Рыжов в «Однодуме» Н. С. Лескова (списанный им с натуры). Кстати, Салтыков-Щедрин, Герцен, Лесков сами служили и были порядочными чиновниками. 

Обращает на себя внимание и тот факт, что верховная власть и официозная литература часто клеймили бюрократию за многовластие, самоуправство, коррупцию, бессовестность и безнравственность, за нарушение законов и высочайшей воли и прочие грехи.253 Это древний и удобный способ переложения ответственности и вины с хозяина на слуг, который обычно с энтузиазмом встречается народом, так как дает выход недовольству и надежду на скорое улучшение жизни.

В последнее время среди историков наметилась тенденция отрешиться от старых стереотипов и посмотреть непредубежденным взглядом на российскую бюрократию. Они обнаружили, что среди губернаторов, прокуроров и других высших и средних чиновников было немало честных и компетентных людей, что в первой половине XIX в. зародилось новое поколение просвещенных русских чиновников, которые смогли провести Великие реформы 1860-1870-х гг., и что эти бюрократы не вымерли в царствование Александра II, а сменялись новыми поколениями вплоть до 1917 г. Конечно, далеко не все русские чиновники отличались просвещенностью и государственным умом, но такие чиновники всегда были и часто занимали высшие посты в государственном аппарате.254 Коллективный портрет правящей российской элиты — 215 членов Государственного совета в 1894-1914 гг., нарисованный Д. Ливеном, показал, что это были хорошо образованные люди, преимущественно юристы, с широким кругозором, придерживавшиеся в основном умеренных, а отнюдь не реакционных взглядов, понимавшие необходимость реформ. Если мы примем во внимание, что большинство из них пришло в Государственный совет после многолетней службы в министерствах юстиции, внутренних дел и финансов, то придется заключить, что ведущие министерства не были заполнены тупыми и необразованными реакционерами.255

Коллективный портрет губернаторов конца империи, написанный Р. Роббинсом, также разрушает ставший привычным образ невежественного, коррумпированного царского сатрапа, готового на любое преступление по царскому приказу (хотя встречались и такие), и свидетельствует о большом прогрессе сравнительно с дореформенным временем.256 Таким образом, в настоящее время существуют две точки зрения на развитие русской бюрократии в XVIII—XIX вв. Одни считают, что численность чиновников увеличивалась, но внутренне, по своему этосу, бюрократия оставалась прежней. Другие полагают, что в течение первой половины XIX в., особенно во второй его четверти, значительная часть бюрократии изменила свой менталитет. В результате в XIX—начале XX в. в среде российской бюрократии сосуществовали две тенденции — реформаторская и консервативная, которые с переменным успехом боролись за то, чтобы определять государственную политику.257

Итак, благодаря совершенствованию системы государственных учреждений, улучшениям в организации их работы, повышению требований к служебной годности чиновников возрастала эффективность государственного управления, и российские чиновники постепенно приближались, хотя, как в любой другой стране, не приблизились, к идеальному типу чиновника, который существовал только как идеал, ибо требования слишком высоки. Эволюция, хотя и незавершившаяся, русской бюрократии от малограмотной, крепостной, некомпетентной, предназначенной только для выполнения приказаний начальства, к бюрократии профессиональной, образованной, вольнонаемной, действующей в пределах полномочий, определенных законом и ведомственными инструкциями, ради государственных интересов, имела огромное значение для развития русской государственности. Если судить по эволюции российской бюрократии, движение общества к правовому государству представляется несомненным. Это движение было настолько успешным, насколько русский чиновник приближался к идеальному типу чиновника, а русское управление — к идеальному типу формально-рационального управления. Однако, подводя конкретный случай под идеальный тип, следует иметь в виду, что действительность всегда отличается от идеалов. Тем не менее, в начале XX в. С.Ю. Витте, которому никак нельзя отказать в знании русского чиновника, считал, что российская бюрократия в силу просвещенности и аристократизма может с пользой служить обществу и лучше управлять страной, чем органы общественного самоуправления.258 Отсюда проистекала, по мнению В. И. Гурко, его склонность к политике просвещенной правомерной монархии.259

<…>

Миронов Б. Н. Социальная история России. Т. 2. С. 162-175.

Вопросы:

  1. Как бы вы определили сущность перемен, происшедших с российскими приказными после Петра?
  2. В чем разница между посулом и почестью?
  3. Какую роль играла взятка в производстве дел по частным вопросам?
  4. Что изменилось в сфере злоупотреблений, взяток в чиновном мире после Великих реформ?
  5. Какие отличия русского чиновника от «идеального типа» сохранялись вплоть до конца XIX в.?
  6. Какие соображения приводит Б. Н. Миронов, критикуя устоявшийся в литературе негативный взгляд на русское чиновничество поздней империи?
Меню сайта
Форма входа
Категории раздела
Календарь
«  Июнь 2017  »
ПнВтСрЧтПтСбВс
   1234
567891011
12131415161718
19202122232425
2627282930
Наш опрос
Оцените мой сайт
Всего ответов: 563
PR-CY.Rank
Статистика

Онлайн всего: 1
Гостей: 1
Пользователей: 0